Законы для Донбасса. Какое их ждет будущее?
Во вторник, 16 сентября, Верховная Рада приняла два закона, которые направлены на нормализацию ситуации на Донбассе.
Это закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской области» и « О недопущении преследования и наказания лиц-участников событий на территории Донецкой и Луганской области». Оправдают ли документы, возложенные на них надежды, покажет только время и исполнение этих законов. Однако уже сейчас можно сделать некоторые выводы.
Закон-основа
Прежде всего, нужно четко сказать, что закон « Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской области» является по сути базовым, то есть он создает основу, для возникновения новых правоотношений, которые в свою очередь уже должны будут регулироваться другими законами. Подробней поговорим об этом ниже, но все же сразу приведу пример, чтобы было понятно - в документе появляется такая организация как «Народная милиция». Раньше в системе органов власти этой структуры не было, значит нужен отдельный закон, который бы отрегулировал взаимоотношения «Народной милиции» с МВД, прокуратурой, определил бы права и обязанности народных милиционеров в отношении граждан.
Собственно говоря, то, что закон должен стать базисом для других законов сказано и в самом документе: «Кабинету Министров Украины безотлагательно, при участии органов местного самоуправления, отдельных районов Донецкой и Луганской областей подготовить и внести на рассмотрение Верховной Рады Украины законопроекты и обеспечить принятие подзаконных нормативно-правовых актов, вытекающих из настоящего Закона».
Может возникнуть правильный вопрос, зачем я столько внимания уделил данному аспекту? На самом деле все просто, то, что закон является базовым, объясняет то, почему его нормы порождают куда больше вопросов, чем дают ответов.
Вопросы
На самом деле у внимательного читателя вопросы возникнут при чтении первых же абзацев документа. Так, например районы, города и поселки в которых будет действовать особый режим, будут определяться решением руководителя Антитеррористического центра при СБУ. Лично мне кажется, что столь серьезные вопросы должны решать руководители рангом повыше, ну например Президент или Кабинет министров, коллегиальным решением, ну уж никак не человек, у которого даже нет ранга министра.
Кроме того, а как будет изменяться территория, на которую распространяется особый статус в случае изменения линии фронта? Например, если ДНРовцы и ЛНРовцы возьмут под контроль новые районы и населенные пункты, то на них тоже должен будет распространяться особый режим? Или наоборот - если украинские военные отобьют город, который находится на территории с особым статусом, то его вернут в обычное правовое поле?
Все эти вопросы будут возникать, ведь публикация закона, очевидно, не приведет к прекращению огня, точно так же, как задекларированное в Минске перемирие, которое так и не стало реальностью.
Некоторые формулировки в документе также очень расплывчатые. Так, в законе сказано: «В отдельных районах Донецкой и Луганской областей законами Украины вводится особый порядок назначения руководителей органов прокуратуры и судов, который предусматривает участие органов местного самоуправления в решении этих вопросов». Дело в том, что формулировка «участие органов местного самоуправления в решении этих вопросов» может означать, что угодно, в том числе и консультации, которые реально не могут повлиять на окончательное решение. Да, это будет уточнено в других нормативных актах, но уже в данный документ можно было внести больше конкретики - например, использовать формулу не «при участии», а «с согласия».
Так, в нормах, которые касаются «народной милиции» ориентиры для будущего закона расставлены достаточно четко. Прописано кто создает отряды народной милиции, кто координирует их деятельность и даже указано, что мэр обязан сообщать гражданам о создании народной милиции в СМИ. Во всех бы нормах столько конкретики.
В законе говорится о введении специального экономического режима, но тоже без конкретики. В документе совершенно не отображены такие вопросы: кто будет собирать налоги в районах с особым статусом, как будут распределяться доходы между данными территориями и Киевом, кто будет платить пенсии и зарплаты бюджетникам. Все это осталось за скобками. В нем совершенно не отражено наличие структур ДНР и ЛНР, а нравится это кому-то или нет, но эти организации обладают реальной силой и властью. Донецкая и Луганская область разрезаются как «торт с кремом». Почему не предоставить особый статус всему региону, это было бы логично хотя бы с той точки зрения, что сохранилась бы существующая иерархия область-район-населенный пункт.
Революционный закон
И все же закон « Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской области» является для Украины революционным. Если забыть о Крыме, то впервые в истории независимой Украины, отдельным территориям предоставляется некоторая автономия, хотя это слово и не используется. Пусть и на три года, согласно закону.
Взаимоотношения с центральными органами власти будут строиться на основе договоров, а не в командно-приказном режиме, местные органы власти смогут заниматься внешнеэкономической деятельностью пусть и ограниченно. Органы местного самоуправления, которые будут выбраны на внеочередных выборах, нельзя будет досрочно распустить. И это очень важно - ВР ограничила сама себя в правах этой нормой.
В любом случае для Украины как государства этот закон - шаг вперед. Этот закон - отказ от «пещерного» унитаризма образца 19-20 века. Очень жаль, что понадобились реки человеческой крови, тысячи сломанных жизней и разрушенные города, чтобы подобный закон был принят.
Какие же перспективы того, что нормы этого документа будут реализованы в жизнь? Это будет зависеть от многих факторов:
1. Борьбы партий «мира» и «войны» в Киеве, Донецке и Луганске.
2. От взаимоотношений Москвы с Берлином и Вашингтоном.
3. От того какие законы и иные нормативные акты будут приняты на основе этого закона.
Амнистия без перспектив
И все же у закона « Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской области» больше шансов повлиять на деэскалацию конфликта на Донбассе, чем у его собрата закона «О недопущении преследования и наказания лиц-участников событий на территории Донецкой и Луганской области». В данном документе содержатся нормы, которые вряд ли устроят ДНР и ЛНР. Так, участники вооруженных формирований чтобы попасть под нормы данного закона должны сдать оружие, военную технику, освободить административные здания. Пойдут на это ополченцы? Понятно, что нет.
Кроме того среди статей Уголовного кодекса, которые не попали под амнистию есть к примеру статья №113 – диверсия. Но все прекрасно понимают, что бойцы ДНР и ЛНР совершали диверсии - без этого невозможна современная война. Также не будут амнистированы люди, которым можно инкриминировать статью №348 - «Посягательство на жизнь работника правоохранительного органа, члена общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы или военнослужащего». Тоже понятно, что все ополченцы, так или иначе, вели бои с милиционерами, национальными гвардейцами, пограничниками, венными. Значит всех можно закрывать?
И наконец, под амнистию не попадает статья №115 - «убийство». На Донбассе идет война, а значит, люди стреляют и убивают друг друга. Получается, что любого ополченца можно подвести под статью неважно, сдаст он оружие или нет. Данный закон должен был учитывать реальную ситуацию – войну, и соответственно делать документ по примеру тех, которые принимались для участников Евромайдана, было нельзя. Сейчас совсем иная ситуация. Там были протесты, противостояние, были жертвы, но не война! Такой закон об амнистии скорей может усугубить ситуацию.
Правда, по этому закону могут быть освобождены люди, которые имели отношение к ДНР и ЛНР но не брали в руки оружие. Это, безусловно, плюс документа, чья та судьба будет спасена. Так же нормы документа запрещают дискриминацию людей причастных к деятельности непризнанных республик.
И все же то, что эти законы приняты - это позитив. Это показатель того, что некоторые предпосылки для мира все-таки есть, а значит, есть и надежда на скорое окончание войны.
Максим Андреев
